| Schlagwörter |
| Haushaltsuntreue; Pflichtwidrigkeit; Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit |
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| Bewertung |
| Der BGH bleibt mit dieser Entscheidung bei seiner bisherigen Linie, wonach der Grundsatz, dass der Staat nichts „verschenken“ darf, auch im Rahmen kommunaler Haushaltsentscheidungen zu beachten ist, ein pflichtwidriges Handeln i.S.d. § 266 StGB jedoch erst dann vorliegt, wenn der Umgang mit den öffentlichen Haushaltsmitteln mit den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit aus sachlich nicht gerechtfertigten Gründen schlechthin unvereinbar ist. Wann dies in concreto der Fall ist, bedarf der Klärung. |
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| Leitsätze |
1. [...]
2. Der Entscheidungsträger handelt auch im Bereich der öffentlichen Verwaltung nicht stets pflichtwidrig, wenn nicht das sparsamste im Sinne des niedrigsten Angebots gewählt wurde. Vielmehr können im Interesse einer effektiven und qualitativ befriedigenden Aufgabenerfüllung auch Gesichtspunkte wie Mitarbeiterzufriedenheit, Motivation, Verantwortungsbewusstsein, Fortbildungsbereitschaft oder innerbetriebliche Harmonie zulässige Gesichtspunkte für die Bemessung einer Vergütung bilden. Regelmäßig liegt deshalb eine pflichtwidrige Verletzung des Sparsamkeitsgebots erst vor, wenn eine sachlich nicht gerechtfertigte und damit unangemessene Gegenleistung gewährt wird. |
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| Zum Sachverhalt |
Das LG Dresden hatte den suspendierten Dresdner Oberbürgermeister R wegen Untreue und Beihilfe zum Bankrott zu einer Freiheitsstrafe von 1 Jahr und 2 Monaten auf Bewährung verurteilt.
Nach den Feststellungen des LG war der Mitangeklagte S seit 2003 als „Flutkoordinator“ bei der Stadt Dresden angestellt und in dieser Funktion ein enger Mitarbeiter des R. Nachdem S in eine finanzielle Notlage geraten und gegen ihn das Insolvenzverfahren eröffnet worden war, schloss R im Jahre 2004 namens der Stadt Dresden mit S einen neuen Beratervertrag ab, in dem die Vergütung des S um das Dreifache erhöht wurde. Um S vor Gläubigerzugriffen zu schützen, wurde dieser Vertrag über eine dem S nahe stehende „Strohfrau“ abgewickelt.
Auf die Revision des Angeklagten R hin hat der 5. Strafsenat das Urteil aufgehoben und die Sache an das LG Dresden zurückverwiesen. |
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| Aus den Gründen |
[...]
8. Die Revision des Angekl. R führt zur Aufhebung des Schuldspruchs, allerdings unter weitgehender Aufrechterhaltung den Bf. auch belastender Feststellungen […].
9. Der Schuldspruch wegen Untreue gem. § 266 StGB hält jedoch sachlich-rechtlich revisionsgerichtlicher Überprüfung nicht stand.
10. Das LG sieht den Pflichtverstoß des Angekl. R darin, dass er die Vergütung für den Angekl. S um das Dreifache erhöht habe, obwohl der Angekl. S auch für den ursprünglichen Betrag seine Dienstleistung hätte erbringen müssen und auch erbracht hätte. Damit habe der Angekl. R gegen das Sparsamkeitsgebot verstoßen. Im Übrigen sei der Vertrag wegen Sittenwidrigkeit gem. § 138 BGB nichtig. Diese Ausführungen des LG begegnen durchgreifenden rechtlichen Bedenken […].
11. Das LG leitet die Pflichtwidrigkeit i.S.d. § 266 StGB aus einem Verstoß gegen das kommunalrechtliche Sparsamkeitsgebot ab. Diese Auffassung ist selbst dann nicht frei von rechtlichen Bedenken, wenn man unterstellt, dass der Leistungsumfang der Dienstverpflichtung des Angekl. S sich durch den Vertrag mit erhöhter Vergütung nicht verändert hat. Der Sparsamkeitsgrundsatz (§ 72 II SächsGO), der ein allgemeines Prinzip der Haushaltsführung für den gesamten öffentlichen Bereich darstellt (vgl. § 6 I HGrG, § 7 I BHO), verpflichtet nicht zur Kostensenkung um jeden Preis. Das Sparsamkeitsgebot ist als rechtliche Steuerungsnorm dazu bestimmt, einen äußeren Begrenzungsrahmen für den gemeinsamen Entfaltungs- und Gestaltungsspielraum dahingehend zu bilden, solche Maßnahmen zu verhindern, die mit den Grundsätzen vernünftigen Wirtschaftens schlicht unvereinbar sind (BGH NStZ-RR 2005, 83, 84).
12. Das Sparsamkeitsgebot steht in unmittelbarem Zusammenhang mit dem Wirtschaftlichkeitsgebot (Helm in Piduch, BHO, 41. Lfg., § 7 Rn 1; v. Köckritz BHO, 36. Lfg., § 7 Rn 2.2). Beide bedingen einander, weil letztlich die wirtschaftlichste Lösung auch insgesamt gesehen die sparsamste ist. Deshalb ist es etwa bei Vergabeentscheidungen nach § 97 GWB anerkannt, dass nach § 97 V GWB der Zuschlag dann nicht erfolgen kann, wenn das Angebot unangemessen niedrig ist (vgl. Wagner in Langen/Bunte KartellR, 10. Aufl., § 97 GWB Rn 85).
13. Für die Entscheidung, welche Vergütungshöhe zu bezahlen ist (vgl. für Wirtschaftsunternehmen BGHSt 50, 331, 336), ist im Bereich der öffentlichen Verwaltung ein verhältnismäßig weiter Beurteilungs- und Ermessensspielraum eröffnet. Einen durch den Untreuetatbestand strafbewehrten Grundsatz, wonach Vergütungserhöhungen durch den Sparsamkeitsgrundsatz gehindert sind, wenn der Betreffende auch zu den ursprünglichen Bedingungen seine Leistung zu erbringen hat, kennt das deutsche Recht nicht. Auch im Bereich der öffentlichen Verwaltung überschreitet der zur Entscheidung Berufene seinen Ermessensspielraum grundsätzlich nicht, soweit ihn keine öffentlich-rechtlichen Vorschriften begrenzen, wenn er eine angemessene Vergütung – unter Umständen auch in Abänderung eines bestehenden Vertrages zugunsten des bislang nicht angemessen entlohnten Beschäftigten – bezahlt. Dies gilt sogar, wenn der Vertragspartner aufgrund seiner persönlichen wirtschaftlichen Situation selbst zu deutlich ungünstigeren Bedingungen kontrahieren würde. Die Grundsätze der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit bilden nur eine äußere Grenze. Der Entscheidungsträger handelt auch im Bereich der öffentlichen Verwaltung nicht etwa stets pflichtwidrig, wenn nicht das sparsamste i.S. des niedrigsten Angebots gewählt wurde. Vielmehr können im Interesse einer effektiven und qualitativ befriedigenden Aufgabenerfüllung auch Gesichtspunkte wie Mitarbeiterzufriedenheit, Motivation, Verantwortungsbewusstsein, Fortbildungsbereitschaft oder innerbetriebliche Harmonie zulässige Gesichtspunkte für die Bemessung der Vergütung bilden. Regelmäßig liegt deshalb eine pflichtwidrige Verletzung des Sparsamkeitsgebots erst vor, wenn eine sachlich nicht gerechtfertigte und damit unangemessene Gegenleistung gewährt wird.
[...]
16. In Betracht kommt allerdings eine Strafbarkeit wegen Untreue, weil der Angekl. R die Auszahlungen als „sachlich richtig“ zeichnete und so die Auszahlungen an H veranlasste. Bestand das eigentliche Leistungsverhältnis zwischen der Stadt Dresden und dem Angekl. S als Person, war der Angekl. S als wirklicher Vertragspartner auch Gläubiger der Vergütungsansprüche hieraus. Nach Eröffnung des Insolvenzverfahrens waren die Leistungen dann gegenüber dem Insolvenzverwalter zu erbringen. Den Auszahlungen an H fehlte deshalb der rechtfertigende Grund. Infolge des gegen den Angekl. S eröffneten Insolvenzverfahrens hatten die Zahlungen an H keine befreiende Wirkung, weil der Angekl. R die Eröffnung des Insolvenzverfahrens kannte (§ 82 InsO).
17. Diese unter Missachtung des laufenden Insolvenzverfahrens veranlassten Zahlungen an H waren pflichtwidrig i.S.d. § 266 StGB. Da sie nicht zu einem Erlöschen der Verbindlichkeiten der Stadt Dresden aus dem Dienstvertrag mit dem Angekl. S führten, war die Stadt um diesen Betrag geschädigt. Dies begründet einen Nachteil i.S.d. § 266 StGB. […] |
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| Kommentar |
Dem Bürgermeister einer Gemeinde kommt generell eine Vermögensbetreuungspflicht hinsichtlich des Gemeindevermögens zu. Ferner sind Verstöße gegen das haushaltsrechtliche Gebot der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit, wie es in §§ 6 Abs. 1 HGrG, 7 Abs. 1 BHO zum Ausdruck kommt, geeignet, eine Pflichtverletzung i.S.d. § 266 Abs. 1 StGB zu begründen. Je nachdem, ob der Bürgermeister dabei eine aufgrund seiner Befugnis von Amts wegen im Außenverhältnis wirksame Verpflichtung bzw. Verfügung für die Gemeinde trifft, kommt eine Verwirklichung der 1. oder der 2. Alt des § 266 Abs. 1 StGB in Betracht.
Allerdings ist eine restriktive Auslegung des an sich „immer passenden“ § 266 StGB insbesondere auch im Bereich der Haushaltsuntreue und hier speziell der Verletzung der Vermögensbetreuungspflicht geboten. Dem Bürgermeister muss bei der Veranlassung von (Personal-) Ausgaben ein weiter Ermessensspielraum eingeräumt werden, der seine Grenze erst in einer Ausgabenveranlassung ohne jeden sachlichen Grund findet. Soweit also das vorliegende Urteil diese allgemeingültigen und in Rspr. und Lit. anerkannten Aussagen bekräftigt, ist dem vorbehaltlos zuzustimmen.
Um einiges delikater ist jedoch die Frage, wann nun im konkreten Einzelfall dieser Spielraum überschritten ist, d.h. die Ausgaben sachlich nicht mehr gerechtfertigt und im Vergleich zur Gegenleistung unangemessen sind, und damit ein pflichtwidriger Verstoß gegen das Sparsamkeitsgebot i.S.d. §§ 6 Abs. 1 HGrG, 7 Abs. 1 BHO vorliegt.
Der BGH stellt im vorliegenden Fall darauf ab, dass der Gemeindebürgermeister Personalvergütungen auch dann erhöhen dürfe, wenn der Betreffende seine Leistungen auch zu der ursprünglichen Vergütung weiter erbracht hätte. Er handele nicht automatisch pflichtwidrig, wenn er nicht das sparsamste i.S.d. niedrigsten Angebot auswählt, sondern im Interesse einer effektiven und qualitativ befriedigenden Aufgabenerfüllung Gesichtspunkte wie Mitarbeiterzufriedenheit, Motivation, Verantwortungsbewusstsein, Fortbildungsbereitschaft oder innerbetriebliche Harmonie für die Bemessung einer Vergütung berücksichtigt. Eine pflichtwidrige Verletzung des Sparsamkeitsgebots liege erst vor, wenn eine sachlich nicht gerechtfertigte und damit unangemessene Gegenleistung gewährt wird.
Diese allgemeinen Ausführungen des BGH erscheinen zutreffend, dennoch könnte das LG bei der erneuten Verhandlung der Sache auch anhand dieser Maßgabe wieder zu einem Pflichtenverstoß des Bürgermeisters durch die Vergütungserhöhung kommen. So gab es vorliegend keinerlei Hinweise darauf, dass die Vergütungserhöhung mangelnder Zufriedenheit oder Motivation des R, fehlender Harmonie oder sonstigen Aspekten einer effektiven und qualitativ befriedigenden Aufgabenerfüllung geschuldet war. Auch hatte sich weder die Leistungsverpflichtung des R erhöht noch stand eine Neubesetzung der Stelle zur Debatte. Es ging gerade nicht um die Auswahl eines (teureren) aus mehreren (günstigeren) Tätigkeitsangeboten, sondern um die Erhöhung von Bezügen für dieselbe Tätigkeit um 300% binnen Jahresfrist. Hier fehlen nicht nur jegliche Anhaltspunkte für eine sachliche Rechtfertigung einer derartigen Ausgabensteigerung, sondern es sprechen mit der akuten wirtschaftlichen Notlage des S, von der R wusste, und der Abwicklung des Vertrages über eine "Strohfrau" H des S sogar erhebliche Indizien dafür, dass statt eines sachlichen Grundes ein "Freundschaftsdienst" des R vorlag. Daher können die Ausgaben vor dem Hintergrund des haushaltsrechtlichen Sparsamkeitsgebots m.E. nicht mehr als angemessene Gegenleistung für dessen Tätigkeit angesehen werden. Ein Verstoß gegen das Sparsamkeitsgebot und damit eine Pflichtverletzung des R lägen danach ebenso vor wie ein entsprechender Vermögensnachteil der Gemeinde.
Für das Ergebnis im vorliegenden Fall spielt dies freilich keine entscheidende Rolle, da – mit dem BGH – in der Veranlassung der Auszahlung der Vergütung an S bzw. die „Strohfrau“ H ohnehin eine untreuebegründende Pflichtverletzung des R zu sehen war. Die Einschaltung der „Strohfrau“ H bedeutete ein Scheingeschäft i.S.d. § 117 BGB, so dass gemäß § 117 Abs. 2 BGB in Wahrheit S Inhaber des Vergütungsanspruchs gegen die Gemeinde war. Da gegen S aber bereits das Insolvenzverfahren eröffnet war und R hiervon Kenntnis hatte, hätte R die Auszahlung an den Insolvenzverwalter veranlassen müssen. Die Auszahlung an H erfolgte ohne rechtlichen Grund und hatte gemäß § 82 InsO keine befreiende Wirkung für die Gemeinde. Dies begründet eine Verletzung der Vermögensbetreuungspflicht des R gegenüber der Gemeinde und führte auch zu einem entsprechenden Vermögensnachteil letzterer. |
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| Zum Nacharbeiten |
Kiethe NStZ 2005, 529
von Selle JZ 2008, 178
MüKo/Dierlamm StGB 1. Aufl. 2006 § 266 Rn. 221 |
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